• W latach 2016–2017 rozwój OZE był praktycznie zahamowany
  • Resort klimatu i środowiska nie prowadził kompleksowych analiz rynku
  • Do dziś nie wydano trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego

Zagrożone cele udziału zielonej energii

Za głównie bariery rozwoju sektora OZE NIK uznał ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców, prawne regulacje wsparcia, trudności administracyjno-proceduralne, a także problemy z funkcjonowaniem sieci przesyłowych. Polska zobowiązała się do 2020 r. osiągnąć co najmniej 15% udziału zielonych źródeł w konsumpcji energii finalnej brutto. W transporcie do tego czasu udział miał wynieść 10%. Jednym z powodów podjęcia kontroli było wysokie prawdopodobieństwo, że cel nie zostanie osiągnięty. A to groziło unijnymi karami lub koniecznością importu czystej energii.


Niepełne informacje, brak monitoringu

Według ustaleń NIK, minister nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE. Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE. Wiedzę o problemach w funkcjonowaniu OZE czerpał z doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez ministerstwo). Brakowało analiz kompleksowo identyfikujących problemy sektora, a te, które opracowano, dotyczyły wybiórczej grupy uczestników rynku. W badanym okresie minister nie monitorował barier rozwoju OZE. Nie ocenił skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Bez refleksji i analiz

Brakowało analizy wpływu wprowadzonej tą ustawą zasady 10H na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Zasada 10h określiła minimalną odległość między budynkiem mieszkalnym oraz innymi obiektami a elektrownią wiatrową o mocy większej niż 40 kW (w 2018 r. zmieniono minimum na 50 kW). Minister nie przeanalizował też wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 r. inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie. Minister, mimo że miał te informacje, nie rozpoczął prac nad zmianą ustawy o inwestycjach, w tym w szczególności zmiany przepisów o zasadzie 10H – czytamy w komunikacie.

Podatek od nieruchomości: problemy gmin

Kilkukrotna zmiana definicji elektrowni wiatrowej wpłynęła na wysokość podatku od nieruchomości. Resort nie oszacował zmniejszenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tego tytułu. Nie przewidziano też rekompensat dla gmin, które zaplanowały dochody bazując na definicji elektrowni wiatrowej obowiązującej od 2016 r. Według szacunków resortu problem dotyczy około 140 gmin (5,8% ogólnej liczby gmin w Polsce).

Pewna poprawa od 2018 r.

Dopiero w 2018 r. doszło do przyspieszenia mającego zaradzić utrudnieniom. Dostosowano wsparcia OZE do możliwości mikro, małych i średnich instalacji. Udoskonalono system aukcyjny, wprowadzono stałą, gwarantowaną cenę zakupu dla instalacji biogazowych i wodnych. Dzięki temu w latach 2018–2020 zakontraktowano ponad 201 TWh energii elektrycznej, przy 7,8 TWh zakontraktowanych w latach 2016–2017.

Jednak według NIK efektywność systemu aukcyjnego obniżał brak informowania zainteresowanych z odpowiednim wyprzedzeniem. Również zmiany wprowadzane w energetyce wiatrowej na lądzie nie były poprzedzone kompleksową oceną barier rozwoju. Żeby całkowicie nie zahamować rozwoju OZE z tych źródeł, wprowadzano rozwiązania doraźne.

Opóźnienia we wdrażaniu przepisów

Izba stwierdza, że mimo zmian ustawowych minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych. W chwili zakończenia kontroli wciąż trwały uzgodnienia treści tych rozporządzeń. Opóźnienie na dziś wynosi ponad 22 miesiące. Jego przyczyna to skierowanie projektów do uzgodnień i konsultacji dopiero po ośmiu miesiącach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o OZE, a także trudności w opracowaniu rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników rynku. Dodatkowo brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia ich tworzenie.

Zbyt późne informowanie

W latach 2019 i 2020 rozporządzenia o cenach referencyjnych sporządzano w terminach nie pozwalających inwestorom na podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji bądź do udziału w systemie wsparcia FIT/FIP (systemy taryf gwarantowanych i dopłat do ceny rynkowej).

Wprawdzie w ustawie o OZE nie określono konkretnych terminów, w których należało określić cenę referencyjną obowiązującą w danym roku kalendarzowym, jednak ze względu na znaczenie ceny referencyjnej zarówno dla wytwórców chcących wziąć udział w aukcjach, jak i dla wytwórców mających rozliczać się w systemie FIT/FIP, powinno zapewnić się jej ciągłość w całym okresie obowiązywania i określać najpóźniej na początku roku kalendarzowego, w którym wchodzi w życie. Również akty prawne określające ilość i wartość energii, jaka mogła zostać sprzedana na aukcji w latach 2018–2020, były wydawane z kilkumiesięcznym opóźnieniem – informuje NIK.

Właściciele instalacji hybrydowych i instalacji zmodernizowanych nie mogli skorzystać z przewidzianego w ustawie wsparcia. Ostatecznie odpowiedni wniosek opracowano i wystąpiono o notyfikację, ale ze względu na liczne uwagi Komisja Europejska zawiesiła procedowanie wniosku do 1 marca 2020 r. Prace miały być kontynuowane w 2021 r.

Wzrost mocy OZE, ale wciąż są bariery

W latach 2016–2020 nastąpił wzrost liczby i mocy zainstalowanej nowych instalacji OZE (w aukcjach zakontraktowano 209 TWh energii elektrycznej), najwięcej z elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych, a znacznie mniej z biogazowni i elektrowni wodnych. W latach 2018–2020 nie rozstrzygnięto 19 aukcji, po sześć dotyczyło instalacji wykorzystujących biogaz, siedem hydroenergii, biopłynów, energii geotermalnej i energii wiatru na morzu. Czynnikami wpływającymi na brak zainteresowania niektórymi aukcjami było wprowadzenie mniej rygorystycznego mechanizmu FIT/FIP dla instalacji hydroenergetycznych i biogazowych.

Zdaniem NIK ewidentną przyczyną niepełnej sprzedaży zaoferowanej na aukcjach energii był brak dostosowania ilości i wartości energii elektrycznej przeznaczonej na sprzedaż do rzeczywistego zapotrzebowania rynku. Brakowało też bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych – ilości i wartości energii przeznaczonej do sprzedaży i cenie referencyjnej. W aukcjach nie mogli uczestniczyć właściciele instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.

Nie osiągnięto także celu utworzenia do końca 2020 r. średnio jednej biogazowni rolniczej (zasilanej biomasą rolniczą) w każdej gminie. W styczniu 2021 r. działało 99 producentów biogazu rolniczego na 2477 gmin. Znowu zabrakło wsparcia.

Lekceważone sprawozdania

Zastrzeżenia NIK budzi realizacja obowiązków monitorowania i oceny funkcjonowania rynku OZE. Minister nie opracowywał w ogóle pierwszego przeglądu z funkcjonowania mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej z OZE, który Rada Ministrów miała zatwierdzić do 31 grudnia 2017 r., a drugi przegląd został sporządzony z opóźnieniem. Natomiast Sprawozdanie z realizacji krajowego celu udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto za lata 2017–2018 nie zawierało wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Minister nie zainicjował analizy stopnia realizacji do 2020 r. celu 15% udziału OZE w zużyciu energii finalnej brutto i badania możliwych wariantów wykorzystania mechanizmów współpracy, w szczególności transferów statystycznych w sytuacji niewykonania celu.

Wnioski z kontroli

Po kontroli NIK skierowała do ministra klimatu i środowiska dwa wnioski systemowe: o dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE oraz o opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.

Dodatkowo Izba oczekuje ustalania warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji, zintensyfikowania działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych i niezwłocznego wydania trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.

Przeczytaj także: Remont w Elektrowni Jaworzno – co z blokiem 910 MW?