GDDKiA reprezentowana była przez dyrektora departamentu realizacji inwestycji – Marcina Karolaka, dyrektora biura prawnego – Jakuba Troszyńskiego oraz Michała Skorupskiego z grupy doradczej DHV Polska. Natomiast SIDiR reprezentowali: prezes zarządu – Tomasz Latawiec, wiceprezes zarządu – Zbigniew Boczek i członek zarządu – Paweł Zejer. W rolę moderatora wcielił się mecenas Maciej Jamka, zawodowo zajmujący się szeroko rozumianymi sprawami budowlanymi. W spotkaniu uczestniczyło około 80 osób reprezentujących: Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Finansów, Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT), firmy konsultingowe, projektowe oraz wykonawcze, pracownicy GDDKiA, członkowie SIDiR oraz prasa.

Nadrzędnym celem podjęcia tej inicjatywy było usprawnienie wykonywania umów, a jej zaletą fakt, że wzięły w niej udział osoby posiadające bogate doświadczenie i wiedzę dotyczącą realizacji kontraktów w równym stopniu od strony wykonawcy, inwestora i Inżyniera kontraktu, co dało solidne podstawy do merytorycznej dyskusji. Dla uczestników debaty, przysłuchujących się wypowiedziom stron, okazała się ona dobrym źródłem wiedzy w zakresie naglących problemów łączących się z kontraktami drogowymi, a dodatkowo mieli również możliwość zadawania pytań specjalistom w danej dziedzinie. Po zakończeniu oficjalnej części żywa i momentami zaogniona dyskusja przeniosła się do kuluarów.

Podczas debaty wyraźnie zarysowane zostały strony biorące udział w realizacji kontraktów budowlanych. Stało się to w momencie, kiedy ku końcowi zbliża się realizacja potężnego w skali kraju i Europy programu drogowego, a zbiór doświadczeń zarówno tych dobrych, jak i złych jest ogromny. Celem dla obu stron powinno być takie ich wykorzystanie, by kolejne przedsięwzięcia opierały się na jasnych dla wszystkich zasadach i by podstaw do sporów było coraz mniej, a drogi zbudowane były trwale i zgodnie ze sztuką budowlaną.

Debatę podzielono na cztery jednogodzinne części, z których ostatnia została przeznaczona na dyskusje, głosy uczestników oraz podsumowanie. Pierwsza z nich dotyczyła tematu określonego jako Dopuszczalność zmian i rozwiązań równoważnych w zamówieniach publicznych, drugi to Uprawnienia Inżyniera w realizacji umów w sprawie zamówień publicznych opartych na Warunkach Kontraktowych FIDIC, a kolejny został zorganizowany wokół zagadnienia Kontrakty typu „zaprojektuj i wybuduj” – prawa i obowiązki stron.

Przedstawiciele stron mieli możliwość wypowiedzi na powyższe tematy, a także na przedstawienie swojej propozycji rozwiązania problemu. Na wstępie dyrektor Karolak przypomniał, że od 2007?r. GDDKiA zakończyła realizację 133 kontraktów, a aktualnie w toku jest ich 90. Zaznaczył, że Dyrekcja pracuje nad warunkami kontraktu, uwzględniającymi m.in. uwagi wykonawców i Inżynierów, które zostaną poddane konsultacjom technicznym, by na tej podstawie wskazać obszary będące spornymi w relacji inwestor – wykonawca i spowodować poprawę. Prezes Latawiec zwrócił uwagę na to, że na początek debaty dobrym znakiem jest to, że jej uczestnicy siedzą po jednaj stronie stołu, bo to oznacza, że cel mają wspólny. Bardzo ważnym zadaniem jest wysnucie konstruktywnych wniosków, które będzie można wprowadzić w życie, by realizacja kontraktów przebiegała sprawniej i solidniej.

Dopuszczalność zmian i rozwiązań równoważnych w zamówieniach publicznych

Jako pierwszy głos w debacie zabrał Zbigniew Boczek, który wypowiadał się na temat dopuszczalności zmian i rozwiązań równoważnych w zamówieniach publicznych. Zwrócił uwagę, że należy dołożyć wszelkich starań, by wykonawca wiedział dokładnie, jak się zachowywać w kwestii realizacji kontraktu drogowego, bo wspólnym celem wszystkich jest wybudowanie dobrej drogi, w założonym terminie i przewidzianym budżecie. Dla niego podstawą są jasne ustalenia, by nie zagubił się w gąszczu sprzeczności, kiedy wiele osób z różnych stron wypowiada się na ten sam temat, mając odmienne zdania. Wykonawca musi otrzymać takie warunki i wytyczne by realizować postanowienia umowy prawidłowo i bez obaw o otrzymanie zapłaty za wykonane zadania.

Okazuje się, że istotnym problemem jest również interpretacja pojęcia „rozwiązań równoważnych” i realizacji „ofert wariantowych”, które pozwalają na odmienny sposób realizacji robót. Często pojawiające się pojęcie „oferty równoważnej” też powoduje spore zamieszanie, ponieważ ono w ogóle nie występuje w ustawie o zamówieniach publicznych, chociaż w dyskusjach takie sformułowanie się pojawia, nie jest ono prawidłowe, a równocześnie nie jest zasadne operowanie nim. W ustawie mówi się natomiast o „rozwiązaniach równoważnych”, ale to nie to samo przecież co „oferta równoważna”. Dlatego należy usystematyzować pojęcia i rozmawiać w jednym języku, bo tylko w ten sposób można realizować kontrakty właściwie i bez zbędnych nieporozumień.

Stanowisko w tym temacie zajął następnie przedstawiciel GDDKiA – Marcin Karolak, który poruszył nie tylko kwestię rozwiązań równoważnych. Przypomniał, że do sierpnia 2009?r. wiele było nieporozumień na gruncie interpretacji rozporządzenia ministra infrastruktury ws. szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej opisu przedmiotu zamówienia, co wiązało się z wprowadzaniem robót dodatkowych w ramach kontraktu, zamówień uzupełniających itp.

W lipcu 2009?r. doszło do spotkania przedstawicieli GDDKiA, Ministerstwa Infrastruktury oraz Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Efektem było pismo do Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie trzech zasadniczych obszarów związanych z realizacją kontraktów: po pierwsze występowała sprzeczność pomiędzy rozwiązaniami projektu wykonawczego i budowlanego – ustalono, że w takiej sytuacji istnieje błąd w projekcie wykonawczym, co należy zmienić, by wystąpiła zgodność z projektem budowlanym; druga sytuacja dotyczyła rozbieżności pomiędzy przedmiarem robót a projektem wykonawczym – postępowanie powinno tu być analogiczne, tzn. należy przedmiar dostosować do projektu wykonawczego i również nie powoduje to (jak w poprzednim przypadku) konieczności wprowadzania zmian w kontrakcie i tworzenia aneksu do umowy; trzeci problem dotyczył konieczności wprowadzania zmian wynikających z zasad wiedzy technicznej – ustalono, że tu również nie ma potrzeby tworzenia aneksu do umowy. Do takich zaleceń Urzędu Zamówień Publicznych w swoim działaniu odwołuje się GDDKiA.Karolak zwrócił uwagę również na to, że jednym z „punktów zapalnych” pomiędzy stronami jest to, że Inżynierowie zlecają zadania, które nie są objęte zamówieniem i dla nich należy sporządzić odrębną umowę. Co do rozwiązań równoważnych, to zdaniem GDDKiA są one możliwe, ale na etapie przetargu.

Zdaniem Z. Boczka istnieje różnica poglądów związana ze stosowaniem rozwiązań równoważnych na etapie przetargu oraz realizacji i powinna być ona wspólnie wyjaśniona, bo jednak z przyjętą przez GDDKiA wykładnią nie do końca się zgadza. Zgodny zamiar i cel umowy – to powinno łączyć wszystkie strony kontraktu. Kłopotem jest fakt, że wiele wątpliwości powstaje na płaszczyźnie językowej, często wynikają one z nieprawidłowego tłumaczenia, a ponadto występują rozbieżności interpretacyjne, które należy w miarę możliwości wyeliminować.W opinii GDDKiA rozwiązania równoważne rodzą wątpliwości na gruncie finansowym, bo jak powiedział dyrektor Karolak, są tańsze od tego, czego oczekuje zamawiający.

Zagadnienie jest poważne, bo nie zawsze chodzi o zamianę np. koloru cegły, co nie wpłynie na jakość wykonania, ale jeśli zamienia się materiał na gorszy jakościowo, to i zrealizowany przedmiot nie zachowa takich swoich właściwości, jak na etapie zamawiania, i w efekcie będzie złej jakości. Sankcją za nieudowodnienie równoważności danych rozwiązań jest możliwość odrzucenia oferty. Dlatego kwestia powinna być rozpatrywana na etapie postępowania przetargowego, bo na etapie realizacji projektu oferty już odrzucić nie można.

Uprawnienia Inżyniera w realizacji umów w sprawie zamówień publicznych opartych na Warunkach Kontraktowych FIDIC

Kolejny panel poświęcono tematowi uprawnień Inżyniera. Według Michała Skorupskiego Inżynier kontraktu, tak jak inne strony biorące udział w realizacji przedsięwzięcia, działa na podstawie podpisanej umowy, jednakże jest mocno ograniczony w swoich działaniach na budowie i aby współpraca z zamawiającym była lepsza, należy zmienić część tych zapisów. Zdaniem Skorupskiego spór o Inżyniera dotyczy tego, że istnieją rozbieżności pomiędzy przestrzeganiem prawa i warunkami kontraktu, co dalej jest niezrozumiałe, bo przecież kontrakt też musi być zgodny z prawem.

Za kontrowersyjną uważa również procedurę wprowadzania zmian. Jego zdaniem powinno być tak, że jest jeden proces, jedno działanie i jedna procedura, a generalnie chodzi o uproszczenie działań. Jednak często bazuje się na interpretacjach prawa, co generuje problemy. Sprzeciwił się również tworzeniu nowych pojęć do operowania przy kontraktach, których i tak jest już zbyt wiele.

Tomasz Latawiec w swoich wypowiedziach skupił się na uprawnieniach Inżyniera wynikających z Warunków Kontraktowych, co omówił bazując na tzw. „czerwonym FIDIC­u”. Uściślił, że członkowie SIDiR­u mają szeroki pogląd na to, co dzieje się w rzeczywistości budowlanej i bynajmniej nie reprezentują tylko wykonawcy, ale również działają na rzecz inwestora, i są także w zespołach Inżyniera.

Obowiązkiem Inżyniera jest poruszanie się w takim obszarze prawnym, jaki tworzą umowy, a na jego uprawnienia trzeba patrzyć z perspektywy prawa, którego należy przestrzegać. Według słów Prezesa Latawca… „Inżynier jest bezsprzecznie zarządzającym kontraktem. Im bardziej profesjonalnie jest przygotowany, tym więcej zaoszczędzi czasu i pieniędzy zamawiającego. Profesjonalne przygotowanie Inżyniera to nie tylko znajomość budownictwa szeroko pojętego, ale również, a może przede wszystkim, znajomość międzynarodowych (szczególnie europejskich) procedur realizacji inwestycji, ekonomii i prawa…”. Szczególny nacisk położył na wskazanie zakresu i uwarunkowań możliwości korzystania z prawa do wydawania przez Inżynierów Poleceń na podstawie Klauzuli 3.3 [Polecenia Inżyniera] oraz zdarzeń skutkujących obowiązkiem działania w trybie Klauzuli 3.5 [Określenia].

Kontrakty typu „zaprojektuj i wybuduj” – prawa i obowiązki stron

Debatę na temat kontraktów typu „zaprojektuj i wybuduj” rozpoczął Paweł Zejer. Zwrócił uwagę na to, że podjęcie decyzji o tym, w jakim systemie będzie realizowana inwestycja, pociąga za sobą ogromne konsekwencje. Ważne jest też pytanie – kiedy stosować kontrakty w takim trybie. Ponadto polskie doświadczenia w tej materii w sektorze drogowym są stosunkowo nowe. Do dyskusji poddał tezę, że tego typu rozwiązania należy stosować w sytuacjach, w których: odpowiedzialność za technologię leży po stronie wykonawcy, gdy zamawiający nie może optymalnie zaprojektować tego, czego oczekuje, bo istnieje wiele rozwiązań technologicznych, które pomogą osiągnąć cel. Podpisując kontrakt trzeba wiedzieć, co zrobić, jeśli coś nie zadziała w tym kierunku, dlatego należy brać pod uwagę wszelkie możliwe ryzyka przy założeniu, że ryzyko za projekt zostaje przeniesione na wykonawcę. To on podejmuje decyzję o technologii, a zamawiający musi stwierdzić, czy w ten sposób jego wymagania zostaną spełnione. Jeśli nie, powinien wskazać obszary wątpliwe.

Tak więc, z jednej strony wykonawca ma dużą swobodę, a z drugiej jego działanie jest obciążone ryzykiem.Wśród zalet tego typu kontraktów wymienił m.in. organizację jednego przetargu, teoretycznie krótszy okres realizacji, większą gwarancję dotrzymania ceny, mniejsze problemy z rozliczeniem. Jako wady podał natomiast np. mniejszy wpływ zamawiającego na rozwiązania techniczne, wyższą cenę kontraktową (bo wykonawcy kalkulują ryzyko), uzależnienie realizacji kontraktu od decyzji administracyjnych (np. wykonawca złożył dokumentację w terminie w odpowiedniej instytucji, ale nie otrzymał odpowiedzi), większą ilość sporów.

Wśród kwestii problematycznych wymienił również program funkcjonalno­użytkowy, który czytany przez różne osoby jest inaczej rozumiany. Wskazał na różnice pomiędzy FIDIC­em a prawem budowlanym w kontekście zmian. O ile np. FIDIC nadaje Inżynierowi uprawnienia w kontekście zmian, w prawie budowlanym mowa jest o tym, że zmiany może wprowadzać kierownik budowy, czy inspektor nadzoru inwestorskiego.W temacie kontraktów typu „zaprojektuj i wybuduj” po stronie GDDKiA wypowiedział się Jarosław Troszyński. Przypomniał, że doświadczenia w realizacji w tej formule Dyrekcja zdobywała wcześniej, realizując kontrakty pilotażowe np. w ramach budowy drogi od Białegostoku do Jeżewa, w Stargardzie czy w Rawie Mazowieckiej. Obecnie w ten sposób budowane są np. odcinki autostrady Stryków – Konotopa czy Stryków – Tuszyn. Kontrakty tego typu pozwalają wykonawcy na stosowanie nowoczesnych technologii i przyspieszenie prac.

W planach GDDKiA jest również to, żeby w kolejnej perspektywie drogowej na lata 2014–2020 przekazywać wykonawcy do dyspozycji projekty tych inwestycji, które są już gotowe. Wskazał również na to, że jego zdaniem program funkcjonalno­użytkowy nie jest precyzyjny i póki taki nie będzie, istnieje ryzyko, że zamawiający nie otrzyma w wyniku realizacji tego, czego oczekuje. Zastrzegł jednak, że w tej sprawie są prowadzone konsultacje techniczne.Dobrą wiadomością dla wykonawców jest fakt przychylności Dyrekcji ku skróceniu terminu płatności. Wśród zapowiedzi drogowców jest również wydłużenie okresu gwarancji do 10 lat, co ma wpłynąć na poprawę jakości. Dokładnie trzeba przyjrzeć się też zagadnieniu podwykonawców, którzy często nie otrzymują płatności za wykonane roboty.

Paweł Zejer nie jest przekonany o słuszności przekazywania gotowego projektu wykonawcy, gdyż zanim zostanie on wprowadzony do realizacji, należy go sprawdzić, a czasem lepiej zaprojektować coś od początku, niż sprawdzać skomplikowaną dokumentację. Co do metod rozliczania kosztów, to rzeczywiście istnieje ich wiele, ale nie ma możliwości stosowania jednej na wszystkich kontraktach, a oczywistym jest, że wykonawca posłuży się taką metodą, która będzie dla niego korzystniejsza.GDDKiA w systemie „zaprojektuj i wybuduj” upatruje szansę na podniesienie jakości budowanych dróg.

Drogi będą lepsze, kiedy wszyscy uczciwie wykonają swoją pracę

Do tematu jakości budowanych w Polsce dróg w swojej wypowiedzi odniósł się również p.o. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Lech Witecki. Zwrócił uwagę na to, iż ma wiele złych doświadczeń w tym zakresie. Kiedy Inżynier miał większą swobodę, wynik był często mierny, a efektem popękane nowe drogi. Zaznaczył, że od czasu, od kiedy przejął obowiązki dyrektora, wiele osób straciło swoje stanowiska, a praca wielu została objęta wnikliwą kontrolą, której podlega również wykonawca oraz Inżynier. W ramach kontroli m.in. powstały i powstają laboratoria drogowe, które dobrze spełniają swoje role. Witecki ubolewa jednak nad faktem, że w ostatnich latach, kiedy zleceń drogowych pojawiło się tak dużo, ciężar nie został do końca uniesiony, a teraz wszyscy mogą obserwować, że budowa dróg w Polsce przerodziła się w jedną wielką walkę prawniczą.

Przemysław Wróbel, p.o. dyrektora Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT) zwrócił uwagę na fakt, że niestety nie wszystkie zmiany, jakie można obserwować w realizacji kontraktów drogowych idą ku lepszemu. Szczególnie ubolewa nad spadkiem jakości projektowania, a z tego powodu „cierpi” wykonawca, który z takim problemem musi się zmierzyć. Jego zdaniem należy również ograniczyć nadmierną biurokrację, która często przeszkadza w realizacji projektu.

Podsumowanie

Odbytą debatę na pewno uznać należy za bardzo ważną, zwłaszcza z perspektywy realizowanych kontraktów drogowych. W wielu kwestiach potrzebne są modyfikacje i głębokie zmiany. Niemniej, prowadzona rozsądna dyskusja i wymiana doświadczeń wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego powinna doprowadzić do skuteczniejszego wydatkowania funduszy przeznaczonych na budowę dróg w przyszłej perspektywie.

Jak po zakończeniu debaty stwierdził mecenas Jamka, w niektórych sprawach zarysowały się odmienne pozycje stron, skoro jednak dyskutuje się o tym, jest nadzieja, że będzie lepiej. Pozytywnym akcentem w drogowym budownictwie jest już sam fakt rozmowy i propozycje zmian. W wielu punktach istnieją rozbieżności i wszyscy wiedzą, że dużo jest jeszcze do zrobienia, zapowiedzi wielu zmian już padły, a część z nich w niedługim czasie zostanie wdrożona.

SIDiR (Stowarzyszenie Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców) – organizacja zrzeszająca polskich inżynierów konsultantów i doradców posiadających duże, międzynarodowe doświadczenie w prowadzeniu inwestycji zgodnie z wymaganiami FIDIC. Członkowie Stowarzyszenia aktywnie uczestniczą w realizowanych kontraktach drogowych zarówno po stronie zamawiającego, jak i po stronie wykonawców, co pozwala na merytoryczne i analityczne zabieranie głosu w kluczowych dla tych kontraktów sprawach.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych. Wykonuje zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w tym zakresie. Do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również: współudział w realizacji polityki transportowej drogowej; gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych; nadzór nad przygotowaniem infrastruktury drogowej na potrzeby obrony państwa; wydawanie zezwoleń na jednorazowy przejazd w określonym czasie i po ustalonej trasie pojazdów nienormatywnych; współpraca z administracjami drogowymi innych państw i organizacjami międzynarodowymi; współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej; zarządzanie ruchem na drogach krajowych; ochrona zabytków drogownictwa; wykonywanie zadań związanych z przygotowywaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji, albo wyłącznie eksploatacji, autostrad płatnych; pobieranie opłat za przejazd zgodnie z przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W skład GDDKiA wchodzi centrala w Warszawie oraz 16 oddziałów w województwach.