Kryzys (miał być) zażegnany

W roku 2018 nad branżę budowlaną nadciągnęły ciemne chmury. Coraz więcej firm notowało wyraźne straty finansowe, brakowało rąk do pracy, a do tego z miesiąca na miesiąc rosły ceny materiałów budowlanych, przede wszystkim stali, cementu i kruszyw. Efekty były widoczne już na etapie postępowań przetargowych. Dochodziło do sytuacji, że propozycje cenowe potencjalnych wykonawców przewyższały budżety inwestorskie nawet o 60%, a wiele przetargów pozostawało nierozstrzygniętych miesiącami.

Dla ekspertów sytuacja była jasna: jeśli nic się nie zmieni, nie będzie miał kto realizować największych inwestycji, także tych najbardziej „problematycznych”, które już otrzymały wiążące finansowe wsparcie z Unii Europejskiej. Nikt nie chciał angażować się w nierentowne przedsięwzięcia, szczególnie że perspektywy nie napawały optymizmem.

Prezesi największych spółek budowlanych działających na terenie kraju mówili otwarcie, że na wzrosty marż w ciągu najbliższych lat nie ma co liczyć. Sytuację zaogniały przedłużające się procedury przetargowe, w tym odwołania od decyzji o wyborze najkorzystniejszej oferty, które powodowały, że prace budowlane rozpoczynały się często niemal dwa lata po złożeniu przez wykonawcę oferty. Kryzys wisiał w powietrzu.

Gdy waloryzacja stała się faktem

Jedną z najczęściej podnoszonych w kontekście problemów na rynku budowlanym kwestii był brak efektywnych klauzul waloryzacyjnych w zawieranych kontraktach. Rozwiązaniem miał być nowy mechanizm waloryzacji, efekt wielomiesięcznych rozmów i negocjacji resortu infrastruktury z przedstawicielami rynku budowlanego.

Ministerstwo nowe zasady ogłosiło w styczniu 2019 r. Ich głównym założeniem było oparcie rozliczenia o tzw. koszyk waloryzacyjny (dla dróg o nawierzchni bitumicznej i odrębny dla tych o nawierzchni betonowej, a także inny dla linii kolejowych), w którego skład weszły główne elementy cenotwórcze: paliwo, cement, asfalt, stal, kruszywo oraz średnie wynagrodzenia pracowników. Pod uwagę miał być brany także wskaźnik inflacyjny. CPI odzwierciedlałby wówczas elementy niewyodrębnione w koszyku, a wpływające na ostateczne koszty wykonawcy, np. usługi hotelowe czy produkty spożywcze.

Wszystkie czynniki obliczane miały być na podstawie wskaźników makroekonomicznych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny (GUS). Waloryzacja objąć miała zarówno wykonawców, jak i podwykonawców i dotyczyć kontraktów zawartych na okres dłuższy niż 12 miesięcy.

Lepsza taka niż żadna, ale…

Branża na zmiany zareagowała z umiarkowanym optymizmem. Największe wątpliwości budził fakt, że nowy mechanizm nie dotyczył kontraktów już obowiązujących, a to one generowały największe problemy finansowe. Zauważono, że zanim nowe zasady będzie można sprawdzić w praktyce, minie co najmniej rok, o ile oczywiście waloryzacja zostanie uwzględniona już w najbliższych do podpisania umowach.

Wciąż nie mamy zbyt dużej próby do zbadania efektów wprowadzonej waloryzacji – potwierdza Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB). Mechanizm może być zastosowany dopiero po upłynięciu 12 miesięcy od dnia zawarcia kontraktu, więc przypadków wdrożenia nowych procedur do tej pory nie było wiele. Niemniej, mimo że mechanizm jest na pewno lepszy niż zasady, które obowiązywały wcześniej, z całą pewnością nie odzwierciedla on w 100% zmian, jakie zachodzą na rynku – dodaje, odnosząc się do kłopotliwych wskaźników, na których opiera się koszyk waloryzacyjny.

Odczyty GUS publikowane są z około dwu-, a nawet trzymiesięcznym opóźnieniem. Wskaźniki działają, o ile rynek „porusza się” w sposób stały – nawet gdy waloryzacja nie jest pełna, w pewien sposób obrazują to, co dzieje się na rynku. W momencie jednak, kiedy mamy do czynienia ze znaczącymi skokami cen, wyliczenia GUS stają się mniej użyteczne. Z perspektywy płynności firm, które dostarczają stal, to jest zdecydowanie zbyt powolny odczyt – mówi Jan Styliński.

Potwierdzają to wykonawcy, zwracając uwagę na fakt, że w przypadku dynamicznych wzrostów cen waloryzacja nie chroni branży przed ich negatywnym wpływem na końcowy wynik kontraktu.

Dobrym przykładem może być wskaźnik zmian cen robocizny, który w październiku 2020 r. wynosił 114,1, a w listopadzie 2020 r. 103,6. Przekładając to na sytuację rynkową, oznaczałoby to, że w ciągu miesiąca koszty robocizny spadły o 10%, czego nigdy nie zaobserwowaliśmy w tak krótkim czasie. Podobna sytuacja występuje w przypadku daty odniesienia, która jest różna dla generalnych wykonawców i podwykonawców. W efekcie zdarza się, że generalnemu wykonawcy, który bazował na ofercie podwykonawcy, jest obniżane wynagrodzenie, a podwykonawcy podnoszone – wskazuje Mirosław Podraza, dyrektor Obszaru Inżynieryjno-Kolejowego Skanska S.A.

Na progu rentowności

Kłopot z danymi GUS ma związek z drugim elementem spornym, jakim okazał się zapis mówiący o tym, że maksymalna waloryzacja wyniesie 5% wartości kontraktu (wiele spółek oczekiwało progu na poziomie nawet 25–30% wartości całkowitego wynagrodzenia wykonawcy). Zastanawiano się, czy rozliczenie jest w stanie pokryć ewentualne straty, szczególnie w przypadku radykalnych wzrostów kosztów realizacji zamówienia.

Zdaniem Marcina Szerszenia, wiceprezesa Onde S.A. (dawniej PBDI S.A.), określenie tego progu na poziomie 5% burzy przyjęty podział ryzyk między stronami. W jaki sposób wykonawca ma przewidzieć i skalkulować ryzyko zmiany cen powyżej tego progu? Przecież taka właśnie zmiana jest ponadprzeciętna i nieprzewidywalna – zastanawia się, dodając, że w przypadku krachu na rynku, gdy ceny poszybują powyżej wielości, nie będzie łatwo pokryć różnicy z marży kontraktu. Waloryzacja byłaby wtedy dobrym rozwiązaniem, a według nowych zasad, przestanie w takiej sytuacji obowiązywać.

Czas przyznał zresztą autorom takich sądów poniekąd rację. Gwałtowny skok cen stali, jaki obserwujemy od jesieni ub.r., w wielu przypadkach może całkowicie wyrównać lub nawet przekroczyć 5% wartości całego kontraktu. A przecież stal to niejedyny materiał, którego ceny w ostatnim czasie wywindowały.

O tym, że nieoczekiwany i gwałtowny wzrost cen stali i innych materiałów zaskoczył wszystkie firmy działające na rynku budowlanym w Polsce i Europie, mówi także Wojciech Trojanowski, członek zarządu firmy Strabag sp. z o.o.:

Obecne ceny rudy żelaza są najwyższe od ponad 10 lat. Mamy nadzieję, że to sezonowy skok, który podyktowany jest m.in. powrotem gospodarki Chin do poziomu rozwoju sprzed lockdownu przy jednoczesnym zamknięciu gospodarki Brazylii, która jest największym eksporterem rudy żelaza na świecie. Wzrost cen stali w ostatnim półroczu wyniósł ponad 100% i spowodował pogorszenie rentowności niektórych kontraktów. Cena cementu wzrosła o 10%., a cena drewna o 100%. Zanotowano także znaczny wzrost cen materiałów stosowanych do produkcji izolacji termicznych. To jest bolesne zwłaszcza w przypadkach, w których oferty były składane w okresie, kiedy ceny stali i innych materiałów budowlanych były znacznie niższe.

Niestety, jak pokazują aktualne wskaźniki, wzrost cen materiałów budowlanych okazuje się czymś więcej niż tymczasową przeszkodą. Trzeba też pamiętać, że skaczące ceny jednego materiału rzutują na koszt innych produktów, które na nim bazują, a które zamawia wykonawca, jak choćby ekrany, słupy, bariery czy konstrukcje mostów. Osłabienie kursu złotego oraz zmiany na rynkach cen ropy wpłynęły na wzrosty cen wielu produktów pochodnych. Dotyczy to nie tylko asfaltu, ale także tworzyw sztucznych, powszechnie stosowanych w procesie budowlanym – potwierdza Wojciech Trojanowski.

Nic też nie wskazuje na to, by w kolejnych miesiącach trend ten się odwrócił. W przypadku stali jest to niemal niemożliwe – popyt znacząco przekracza podaż, ceny surowców do jej produkcji są wciąż wysokie, a do tego import – choćby z Chin – jest coraz bardziej ograniczany. Szersze otwarcie drzwi do innych ścieżek dostaw wymaga wprowadzenia lub korekty odpowiednich instrumentów unijnych, a to – z przyczyn politycznych i prawnych – nie jest takie proste.

W tym wypadku mechanizm waloryzacji – nawet jeśli niedoskonały i nierekompensujący strat w oczekiwanym stopniu – jest więc kołem ratunkowym, który warto mieć pod ręką. A jego brak jest odczuwalny, o czym doskonale wiedzą wykonawcy kontraktów drogowych i kolejowych, zawartych w latach 2018–2019, czyli przed ogłoszeniem nowych zasad waloryzacyjnych. Im, na ten moment, pozostaje dochodzenie waloryzacji w wynagrodzeniach drogą sądową i oparcie roszczeń o zapisy kodeksu cywilnego czy Prawa zamówień publicznych (Pzp). Z rozwiązania tego wiele firm już korzysta, bowiem straty notowane z tytułu różnic cenowych przy zakupie materiałów budowlanych w niektórych przypadkach mogą sięgać nawet kilkudziesięciu milionów złotych.

Inwestorów jest więcej

Wprowadzony dwa i pół roku temu mechanizm waloryzacji nie rozwiązuje jeszcze jednego problemu. Klauzule obowiązują wyłącznie w kontraktach zawieranych z dwoma największymi inwestorami publicznymi: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz PKP Polskimi Liniami Kolejowymi (PKP PLK). Zapisy nie uwzględniają umów, które wykonawcy podpisują z władzami samorządów, a to ogromna grupa zamawiających, realizująca kontrakty, których łączna wartość liczona jest w miliardach złotych.

Jak podkreśla Marcin Szerszeń, wykonawcy realizujący prace dla innych niż GDDKiA i PKP PLK inwestorów, oczywiście mogą korzystać z wypracowanych przez resort infrastruktury klauzul, ale… nie muszą. Tymczasem wprowadzenie obligatoryjnej waloryzacji kontraktów trwających ponad 12 miesięcy dla wszystkich zamawiających, bez podania mechanizmu jej działania, to wyzwanie, któremu warto stawić czoła. Jeśli inni zamawiający zdecydują się wprowadzić takie klauzule, pozostaje tylko pytanie, czy ich mechanizm będzie lepszy, czy gorszy od tego, który funkcjonuje w kontraktach drogowych i kolejowych – dodaje wiceprezes Onde.

Krokiem, mającym zmienić ten stan rzeczy, było uwzględnienie waloryzacji w nowym Prawie zamówień publicznych. Ustawa weszła w życie w styczniu br. i przewiduje obowiązek zawarcia w kontrakcie na roboty budowlane obowiązującym więcej niż 12 miesięcy postanowienia o zasadach wprowadzenia zmian w wysokości wynagrodzenia właśnie w przypadku zmian cen materiałów lub innych kosztów istotnych dla realizacji zamówienia. Dokument nie nakłada żadnego wzoru, więc korzystanie z nowych zapisów może budzić wątpliwości. Na razie i tak jest za wcześnie, by sprawdzić, jak rzeczywiście one działają (pierwsze waloryzacje w oparciu o Pzp będą dokonywane najwcześniej w połowie 2022 r.), więc to czas pokaże, jak ułoży się praktyka i czy zamawiający i wykonawcy będą sięgać po doświadczenia dwóch największych inwestorów publicznych, czy raczej będą szukać własnych rozwiązań.

Czas na nowe wytyczne

Jeszcze jednym sposobem na rozwianie niejasności związanych z waloryzacją kontraktów budowlanych wydaje się możliwość uwzględnienia tak drastycznych wahań cen już na etapie składania ofert w postępowaniach przetargowych, na podstawie konkretnych wytycznych Urzędu Zamówień Publicznych (UZP). Wykonawcy mogliby w taki sposób zabezpieczyć się, przynajmniej częściowo, przed nieprzewidzianymi skokami cen, w znaczący sposób wpływającymi na rentowność kontraktów.

Wytyczne tego rodzaju zdecydowanie pomogłyby ochronić wykonawców i mogę powiedzieć, że w Radzie Zamówień Publicznych przy Prezesie UZP mamy tego świadomość. Chcielibyśmy, aby koncepcje rozwiązań waloryzacyjnych były omówione w najbliższym czasie w szerokiej dyskusji z zamawiającymi i wykonawcami, jest to bowiem sprawa szczególnej wagi – mówi Jan Styliński, który jest także członkiem ww. organu doradczego Urzędu.

Wykonawcom pozostaje więc czekać na nowe wytyczne i czas, gdy waloryzacja obejmie nie tylko osławione kontrakty drogowe i kolejowe, ale również te z zakresu choćby energetyki czy innych obszarów budownictwa. I mieć nadzieję, że do tego czasu dynamiczny wzrost cen materiałów budowlanych wyhamuje na tyle, by realizacja obowiązujących umów nie przyniosła (zbyt) dużych strat finansowych.

Przeczytaj także: Najwięksi wykonawcy polskich kontraktów drogowych