Łukasz Madej: Jak to jest naprawdę: polskie autostrady, w sensie ich budowania, są jednymi z najdroższych w Europie czy jednak nie?

Jarosław Wielopolski: Rzeczywiście, wydaje się, że w kraju, w którym średnie wynagrodzenie jest znacznie niższe niż w zachodniej części Europy, budowy powinny być zdecydowanie tańsze. Prawda jest taka, że ceny są podobne i naprawdę można dobrać przykłady uzasadniające tezę o ich znacznie wyższym koszcie, jak i odwrotnie. Wszystko można również uzasadnić statystykami, zgodnie z powiedzeniem, iż człowiek i koń mają średnio trzy nogi.

W naszym raporcie o stanie polskich autostrad na przestrzeni ostatnich 25 lat wspominaliśmy o różnych niepotrzebnych wydatkach, takich jak choćby nadmiernie rozbudowane ekrany czy trudności formalne w uzyskaniu wszelkich wymaganych pozwoleń. Dodatkowe koszty generują także przedłużające się procedury administracyjne. Kolejne czynniki wpływające na wysokość cen to kumulacja robót na drogach i kolejach w tym samym czasie oraz coraz bardziej dotkliwy problem braku rąk do pracy.

Istotne są także kwestie związane z logistyką dostaw kruszywa. Ceny jednak mimo wszystko nie szybują tak bardzo, jakby się mogło wydawać, bo nasz rynek jest bardzo szeroko, żeby nie powiedzieć – za szeroko otwarty na światową konkurencję. Jedni, widząc absolutnie nieelastyczne podejście zamawiających, schodzą z rynku, inni natychmiast na to miejsce wchodzą, licząc, że to właśnie im się uda. Podsumowując, wydaje mi się, że ceny budowy autostrad nie odbiegają od tych na Zachodzie. Gdyby jednak zarządzać nimi w zgodzie ze standardami FIDIC, czyli zgodnie ze sprawiedliwym podziałem ryzyka, oraz znosząc bariery administracyjne, można by było budować je znacznie taniej.

ŁM: W 2017 r. długość oddanych do użytku autostrad wynosiła 1641 km, czyli przez ostatnich 25 lat powstało ich w Polsce 1500 km. Ile w ogóle kosztowało wybudowanie wszystkich tych tras?

JW: To pytanie należałoby skierować do GDDKiA, która dysponuje stosownymi statystkami. Łatwo natomiast zauważyć, że poprzednia perspektywa finansowa pozwoliła na wydanie około 129 mld zł na program budowy dróg, a w obecnej perspektywie jest zatwierdzone finansowanie na poziomie 135 mld zł. Moim zdaniem to ogromny wysiłek, który bez pomocy Unii byłby znacznie trudniejszy, jeśli w ogóle możliwy do dźwignięcia.

ŁM: A jak na tle innych krajów, które też w ostatnich latach wstąpiły do Unii Europejskiej, my wykorzystaliśmy środki przeznaczone na dofinansowanie budowy autostrad? Ktoś był pod tym względem od nas bardziej efektywny?

JW: Nie mamy takich danych. Od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej w Polsce wybudowano ponad 1500 km autostrad, głównie dzięki unijnemu dofinansowaniu. Na tle krajów regionu stawia nas to w czołówce. Równie dobre rezultaty osiągnęli Węgrzy (około 1300 km), Rumuni (około 500 km), Chorwaci (około 400 km). Warto jednak zauważyć, że we wszystkich tych krajach trwają inwestycje i wskazane dane są przybliżone. Zawsze można zadać pytanie, czy nie można było więcej, lepiej, efektywniej? Odpowiedź wydaje się niestety oczywista, patrząc np. na braci Węgrów. Najważniejsze jest to, czy uczymy się na własnych błędach (a także innych) i poprawiamy efektywność.

ŁM: Z całą pewnością nie można zakwestionować tego, że bez unijnych środków możliwy byłby tak dynamiczny rozwój polskiej sieci autostrad…

JW: Na pewno nie. Trzeba pamiętać, że Unia Europejska oprócz pieniędzy wniosła do Polski przede wszystkim konieczność planowania długoterminowego. Poprzez wymóg posiadania strategii i długoterminowych programów, które muszą opierać się na rzetelnych danych i analizach, polscy włodarze – nie tylko na poziomie krajowym, ale i samorządowym – zostali zmuszeni do wskazania najbardziej potrzebnych inwestycji – tych, które charakteryzują się największym wpływem na społeczeństwo i gospodarkę. Takich wymogów ani narzędzi nie było nigdy wcześniej.

Zaangażowanie UE pozwoliło na systemowe podejście do projektu budowy sieci autostrad w Polsce. Oczywiście można dyskutować o potknięciach oraz tym, co można było zrobić lepiej, aby tych dróg powstało więcej, ale bez środków unijnych na pewno nie byłaby możliwa realizacja tylu projektów.

ŁM: Ile z wszystkich środków przeznaczonych na budowę autostrad pochodziło z kasy Unii, ile z budżetu państwa, a ile z innych źródeł?

JW: O ile w przypadku dróg ekspresowych oraz niższej kategorii ich znakomita większość została zrealizowana w oparciu o środki unijne, to w przypadku autostrad część z nich zostało opartych o inny model finansowania. Unia Europejska przeznaczyła w latach 2007-2013 ponad 44 mld zł na budowę nowych autostrad i dróg ekspresowych, co stanowi 62% wartości wszystkich dofinansowywanych projektów. Warto zwrócić uwagę, że za tę kwotę jednocześnie nie były finansowane wszystkie projekty budowy autostrad w Polsce w ostatnich latach.

Należy pamiętać, że Unia Europejska nie „dołożyła się” do budowy tych odcinków autostrad, które budowane były w systemie koncesyjnym. System ten polega na tym, że prywatne spółki finansują z własnych środków projekt i budowę, a następnie przez kilkadziesiąt kolejnych lat eksploatują powstałe odcinki autostrad, pobierając od kierowców opłaty za przejazd.

Po określonym w umowie czasie przekazują odcinki autostrad stronie publicznej. W systemie koncesyjnym użytkowana jest autostrada pomiędzy Toruniem a Gdańskiem o długości 152 km (spółka Gdańsk Transport Company), granicą z Niemcami w Świecku a Koninem o długości 255 km (Autostrada Wielkopolska S.A.) oraz 60-kilometrowy odcinek autostrady między Krakowem a Katowicami (Stalexport Autostrada Małopolska S.A.). W przypadku ostatniego odcinka oraz fragmentu A2 między Wrześnią a Koninem, partnerstwo publiczno-prywatne polegało jedynie na przystosowaniu dróg, wybudowanych jeszcze w latach 80., do wymogów płatnej autostrady, a obecnie na ich utrzymaniu w odpowiedniej kondycji.

Część autostrad miała pierwotnie powstać w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne (np. odcinek między Łodzią a Warszawą), dlatego nie wpisano go do planów współfinansowania ze środków unijnych. Niestety po kilku latach nieskutecznych negocjacji ze stroną prywatną, które tylko negatywnie odbiły się na zaufaniu podmiotów do strony publicznej, powrócono do koncepcji budowy autostrady ze środków publicznych. Na uzyskanie dofinansowania było już za późno, a w kontekście zbliżającej się wielkiej imprezy, jaką stanowiło EURO 2012, należało podjąć szybkie, zdecydowane działania.

Analiza tego jak zostały zbudowane i jak funkcjonują odcinki przygotowane poza systemem funduszy unijnych, wskazuje, że przy pomocy środków unijnych budowano szybciej i efektywniej, a dostęp do autostrad pozostających w rękach publicznych jest po prostu tańszy niż w przypadku inwestycji finansowanych ze środków prywatnych. Wygląda jednak na to, że formuła finansowania bezpośrednio z budżetu państwa wraz z końcem obecnej perspektywy ulegnie wyczerpaniu i konieczne będzie znalezienie innego źródła finansowania. Mogą to być na przykład międzynarodowe emerytalne fundusze inwestycyjne objęte gwarancjami skarbu państwa.

ŁM: Istnieją szacunki, mówiące o tym, ile dzięki budowie autostrad powstało w Polsce nowych miejsc pracy?

JW: Liczba miejsc pracy to jeden z tzw. wskaźników oddziaływania projektu w celu pokazania trwałych zmian, jakie spowodował tenże projekt w jego otoczeniu społeczno-ekonomicznym. W przypadku autostrad zmierzenie go jest niezmiernie trudne, ponieważ mówimy o okresie powyżej roku po oddaniu autostrady do użytkowania. W teorii efektem bliskości autostrady jest powstawanie nowych przedsiębiorstw oraz miejsc pracy w miejscowościach, które mają dostęp do wybudowanej infrastruktury.

Niezmiernie trudno jest policzyć, ile nowych firm spedycyjnych czy też organizacji po prostu przewożących swoje towary do dalej oddalonych klientów powstało dzięki nowej autostradzie. Szczególnie, że efekt ten, czyli nowe miejsca pracy, może być w równym lub nawet większym stopniu spowodowany rozwojem sieci dróg wojewódzkich i lokalnych, pokłosiem aktualnej sytuacji gospodarczej nie tylko danego kraju, ale i regionu czy boomu gospodarczego itp. Na pewno możemy mówić o bezpośrednich miejscach pracy, które powstają przy projektowaniu i budowie nowych autostrad, zarówno po stronie wykonawców i podwykonawców, jak również inżyniera kontraktu i instytucji odpowiedzialnych za nadzór po stronie publicznej.

ŁM: Poproszę o przykład: która z dużych firm nie zainwestowałyby w Polsce, gdyby nie budowa autostrady?

JW: Wystarczy spojrzeć choćby na rozwój stref ekonomicznych wzdłuż autostrady A4 – Legnica, Wrocław, Gliwice, Kraków, a teraz, po otwarciu autostrady od Tarnowa na wschód – dynamiczny rozwój strefy w Rzeszowie czy Dębicy. Na tych obszarach funkcjonują dziesiątki małych, średnich i dużych zakładów przemysłowych i w decyzji o budowie każdego z nich istotne znacznie miała bliskość autostrady. Powszechnie znane przykłady to fabryka Opla w Gliwicach czy też budowa fabryki Mercedesa w Jaworze koło Legnicy (i wiele innych).

ŁM: Czy zatem nie byłoby dzisiejszego wzrostu gospodarczego, gdyby nie budowa autostrad?

JW: To chyba zbyt daleko idący wniosek. Szczególnie, że akurat o wiele większe efekty przyniosły inne projekty współfinansowane ze środków unijnych, np. już wcześniej wspomniana rozbudowa sieci dróg ekspresowych, wojewódzkich czy lokalnych oraz budowa innej aniżeli drogowej infrastruktury, wzmacniającej potencjał polskich miast i regionów.

Warte podkreślenia jest to, że Polska nawet okres kryzysu na całym świecie przeszła o wiele łagodniej niż inne, podobne do nas kraje. To oznacza, że wcześniej prowadzona polityka, w tym polityka regionalna, polegająca na dystrybucji środków unijnych do regionów, które następnie współfinansują inwestycje wskazujące najwyższy efekt oddziaływania na lokalne społeczności, była skuteczna i to dzięki niej Polska mogła pozostać „zieloną wyspą” na tle wszechobecnego kryzysu.

Oczywiście, jest to pewne uproszczenie, niebiorące pod uwagę innych czynników. Istnieje jednak bardzo dużo badań pokazujących, że wpływ projektów współfinansowanych ze środków unijnych na realizowany przede wszystkich w ośrodkach – „lokomotywach wzrostu gospodarczego”, zgodnie z ich wcześniejszymi założeniami, miał bardzo duże znaczenie na wzrost gospodarczy w całym kraju. Należy tylko pamiętać, że akurat autostrady to bardzo mały wycinek tortu, który sfinansowała nam Unia Europejska. Przyglądając się realizacjom autostrad finansowanych tylko ze środków własnych, śmiem twierdzić, że te dotowane przez Unię Europejską lepiej nam się udały.

ŁM: Co jeszcze w aspekcie gospodarczym jest pochodną budowy autostrad w Polsce?

JW: Trudno jednoznacznie odpowiedzieć, bo budowa systemu autostrad ma pośredni wpływ na prawie każdy element funkcjonowania kraju i społeczeństwa. Z budową autostrad związany jest znaczny dopływ gotówki do rynku, która poprzez systemy bankowe, producentów asfaltu, cementu, stali zbrojeniowej itd., a także biura projektowe i firmy wykonawcze trafia do obiegu gospodarczego i ostatecznie do kieszeni podatników. Łańcuch wszystkich korzystających trudno doprawdy prześledzić.

Istnienie autostrad w znacznym stopniu stymuluje rozwój inwestycji w naszym kraju, co ponowienie generuje dopływ pieniędzy do systemu, powstawanie miejsc pracy, zapotrzebowanie na usługi itd. To oczywiście znaczne uproszczenie, ale inwestycje tak wielkie, jak budowa autostrad, mają bardzo duży wpływ na sytuację społeczno-gospodarczą na szczeblu lokalnym i regionalnym, przyczyniając się do ogólnej poprawy zadowolenia obywateli z życia. Olbrzymie znacznie ma też w tym aspekcie np. swoboda podróżowania czy bezpieczeństwo podróży, które znacząco wzrasta wraz z budową systemu nowoczesnych dróg.

Nie do końca jest jednak tak pięknie, gdyż budowa autostrad pociąga za sobą również szereg negatywnych skutków, głównie na szczeblu lokalnym. Mówi się o tzw. efekcie korytarzowym, fragmentacji obszarów zamieszkanych i naturalnych, przerywaniu korytarzy ekologicznych, spadku istotności, a także zaniedbywaniu dróg lokalnych. Wielkie znaczenie mają również konsekwencje upadku firm wykonawczych m.in. wskutek nieracjonalnych regulacji odnoszących się zarówno do wyboru wykonawców (najniższa cena), narzucanych im warunków i bezlitosnym ich egzekwowaniu. Mimo entuzjazmu towarzyszącego budowie nowoczesnych autostrad, wszystkie te zagadnienia wymagają poprawy.

Jutro drugi fragment rozmowy, a w niej m.in. o tym, czy część towarów powinna zniknąć z autostrad i być przewożona rzekami oraz czy polskie autostrady są za wąskie.

TUTAJ PRZECZYTASZ DRUGĄ CZĘŚĆ ROZMOWY Z JAROSŁAWEM WIELOPOLSKIM